Lage-emissiezones als ultiem wapen in de strijd tegen luchtvervuiling?

Thijs CaluArmoede, Climate Inclusion Project, Eerlijke transitie, Mobiliteit, Recent

Lage-emissiezones, kortweg LEZ’s genoemd, schieten de laatste jaren als paddenstoelen uit de grond. Voorstanders halen de verbeterde luchtkwaliteit en meer leefbare steden aan, tegenstanders vrezen vooral de asociale effecten, waarbij de impact het grootst is voor de minst kapitaalkrachtigen. Maar zoals vaak is het verhaal iets complexer.
Met Thomas Verbeek, onderzoeker bij de Universiteit van Sheffield, gaan we op zoek naar de nuances in het verhaal rond de lage-emissiezones. Verbeek werkt momenteel aan een onderzoeksproject waarin de sociale rechtvaardigheid van stedelijk luchtkwaliteitsbeleid centraal staat.

Aanpakken luchtkwaliteit

België is een slechte leerling in de Europese luchtkwaliteitsklas”, steekt Verbeek van wal. “In het verleden dreigde Europa met boetes en kregen we al eens uitstel om de doelstellingen te halen. De reden dat de Vlaamse steden een LEZ invoerden moeten we deels in de Europese richtlijn rond schone lucht zoeken, die steden verplicht een luchtkwaliteitsactieplan op te stellen.”

Andere redenen ziet Verbeek in het toenemende maatschappelijk bewustzijn rond de impact van luchtvervuiling op volksgezondheid, maar ook de veranderende visie op mobiliteit speelt een rol: “Men hoopt dat het invoeren van een LEZ ook bijdraagt aan het verminderen van stedelijke verkeersstromen, waardoor er minder files zijn en meer ruimte gecreëerd kan worden voor voetgangers en fietsers.”

Image

"De reden dat de Vlaamse steden een LEZ invoerden moeten we deels in de Europese richtlijn rond schone lucht zoeken, die steden verplicht een luchtkwaliteitsactieplan op te stellen."

Maar wat met het klimaatverhaal? Kunnen LEZ’s ook hier soelaas brengen? “Dat is zeker niet de grote drijfveer.”, stelt Verbeek. “Een LEZ zal hier ook zijn steentje bijdragen, al is de impact op het klimaat vrij beperkt. Op vlak van luchtkwaliteit toont het onderzoek een licht positief effect op lokale luchtkwaliteit, maar dit is verwaarloosbaar in het ruimere klimaatvraagstuk. Het valt af te wachten wat nieuwere rapporten zeggen die de effecten van recentere strengere emissienormen bestuderen. Daar valt te verwachten dat het positief effect een stuk groter zal zijn. Deze effecten blijven vrij lokaal en hebben vooral een positieve gezondheidsimpact. Er zijn er echter ook signalen dat lokale lage emissiezones zorgen voor een versnelde vernieuwing van het wagenpark voor een veel ruimere regio, wat dan weer wel een significante impact kan hebben op het verminderen van onze CO2-uitstoot en op die manier een positieve bijdrage kan leveren in ons klimaatbeleid.”
Image

Verschillende steden hanteren verschillende systemen om het verkeer in de stad te reguleren. Zo combineert Londen een systeem van stedelijke wegentol (de 'Congestion Charging Zone')  met een Ultra Low Emission Zone (ULEZ). 

Verschillende aanpak

“In Antwerpen en Gent is Euro 5 voor dieselwagens de minimumstandaard, maar in Brussel hinkt men nog achterop: daar mogen Euro 4 dieselwagens nog tot en met eind dit jaar (2021) de stad binnen. Dat is een belangrijk verschil: slechts heel weinig mensen rijden nog met een euronorm die lager is dan Euro 4, waardoor in Brussel heel wat minder mensen nadeel ondervinden van de LEZ. Daar zit volgens mij ook een deel van de verklaring waarom de weerstand tegen een LEZ daar minder groot is.”, vervolgt Verbeek.

"In Antwerpen en Gent is Euro 5 voor dieselwagens de minimumstandaard, maar in Brussel hinkt men nog achterop: daar mogen euro 4 dieselwagens nog tot en met het eind van dit jaar (2021) de stad binnen."

Maar ook de manier van afbakenen verschilt. “In Antwerpen en Gent koos men voor een centraal gebied waar de luchtvervuiling door verkeer het grootst is. In Brussel koos men meteen voor het hele gewest. Daar heeft de Brusselse regering een heel administratieve keuze gemaakt, die ook een grote impact heeft op wie geraakt wordt door de maatregel.”, aldus Verbeek. 

Eén van de hamvragen in heel wat discussieplatformen: in welke mate en op welke manier geef je nog toegang aan wie niet aan de normen voldoet? Verbeek: “Daarin zie je internationaal grote verschillen Er zijn veel steden (zoals Amsterdam, Madrid en Berlijn) waar uitzonderingen enkel individueel worden toegestaan aan specifieke categorieën van voertuigen, zoals bedrijfsvoertuigen, aangepaste voertuigen en voertuigen van bewoners. In Londen daarentegen kan iedereen voor 12,5 pond de lage emissiezone nog binnenrijden met eender welk voertuig dat niet aan de emissienorm voldoet. In tegenstelling tot het systeem van de dagpas in de Belgische steden is dit niet in de tijd beperkt. In onze drie Belgische LEZ’s krijg je voor 35 euro een dag toegang, maar dat kan slechts acht keer per jaar. De emissiestandaarden op zich zijn in Londen dan wel weer veel strenger, waar men van een Ultra Low Emission zone (ULEZ) spreekt.” 

Compensatiemaatregelen

Een laatste verschil brengt ons tenslotte bij de sociale ondersteuningsmaatregelen die overal anders worden toegepast. “In Londen is het toepassingsgebied voor wie recht heeft op ondersteuning geografisch heel ruim - veel ruimer dan de LEZ - maar men moet wel uitkeringsgerechtigd zijn om aanspraak te maken op de ondersteuning. Daar is tot 2000 pond slooppremie voorzien voor personenwagens. In Brussel kan je bij het inleveren van je nummerplaat kiezen tussen een aantal verschillende mobiliteitspakketten - bijvoorbeeld de combinatie tussen een abonnement op het openbaar vervoer en een cambio Start-jaarabonnement.  Al wie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest woont heeft hier recht op. In Gent voorziet men, enkel voor wie in de LEZ zone woont, tot en met eind 2020 een slooppremie van 1000 euro voor gewone inkomens, en 1500 euro voor lage inkomens. In Antwerpen tenslotte is er geen enkele vorm van ondersteuning voorzien.”

Armere buurt = meer luchtvervuiling?

Voorstanders van LEZ’s halen vaak het argument aan dat mensen in armoede het meeste nadeel ondervinden van de slechte luchtkwaliteit, maar dat beeld wil Verbeek graag nuanceren: “In mijn eigen onderzoek ga ik voor Londen en Brussel in een eerste fase een aantal kwantitatieve data na, zoals de relatie tussen inkomen en luchtkwaliteit. In een stad als Brussel klopt de bewering dat armere buurten meert aan luchtvervuiling worden blootgesteld. In Londen is de situatie anders: daar situeert de grootste mate van luchtverontreiniging zich in de centrale gebieden, die onbetaalbaar zijn voor armere mensen. Het argument dat armere buurten het meeste voordeel hebben bij de invoer van een LEZ is dus zeker wat kort door de bocht en geldt zeker niet voor elke stad.”, stelt Verbeek. 

Een ander verschil tussen Brussel en Londen is de toegang tot openbaar vervoer. “Tot mijn verbazing zien we dat buurten met lagere inkomens in Brussel over het algemeen een betere toegang hebben tot openbaar vervoer. In Londen zien we het omgekeerde, daar zijn het vooral de rijkere buurten die een beter aanbod hebben.”

"In een stad als Brussel klopt de bewering dat armere buurten meer aan luchtvervuiling worden blootgesteld. In Londen is de situatie anders: daar situeert de grootste mate van luchtverontreiniging zich in de centrale gebieden, die onbetaalbaar zijn voor armere mensen." 
Mensen in armoede ondervinden vooral een groter nadeel bij de invoer van een LEZ omdat zij vaker oudere wagens bezitten die niet aan de emissienormen voldoen. Dat stelt Verbeek ook vast in zijn onderzoek. Die relatie geldt zowel voor Brussel als voor Londen. Verbeek: “Het valt moeilijk te zeggen wat nu het beste recept is om een LEZ sociaal rechtvaardig te maken, maar sociale randvoorwaarden worden best stad per stad vastgelegd. De stedelijke context is enorm variabel: wat is het aanbod aan openbaar vervoer? Waar zijn de industrieterreinen ingepland? … . Zelfs tussen verschillende stadsdelen zien we soms enorme verschillen, ook daar zou je ondersteuning op maat kunnen voorzien. De emissiestandaarden, het registratiesysteem en het opleggen van boetes is daarentegen wel iets wat beter op nationaal niveau geregeld kan worden.”
"Tot mijn verbazing zien we dat buurten met lagere inkomens in Brussel over het algemeen een betere toegang hebben tot openbaar vervoer. In Londen zien we het omgekeerde."
Image

Kansen voor een gedragen beleid

Wat we nu zien is dat het draagvlak soms ontbreekt omdat de LEZ heel snel wordt doorgevoerd, zonder samenspraak met het middenveld en de burger. “Een gemiste kans”, aldus Verbeek. “Het gros van de bevolking kan volgens mij akkoord gaan met de maatregel op zich, maar soms gaat men te snel voorbij aan de ongelijke gevolgen voor bepaalde delen van de bevolking. Meer inspraak voor middenveldorganisaties en burgers is onontbeerlijk.”

"Het valt moeilijk te zeggen wat nu het beste recept is om een LEZ sociaal rechtvaardig te maken, maar sociale randvoorwaarden worden best stad per stad vastgelegd. De stedelijke context is enorm variabel."

Verbeek ziet nog kansen om het draagvlak te vergroten: “Een makkelijke manier om mensen meer mee te krijgen in het verhaal is het toestaan van een aantal uitzonderingen, die op zich slechts een heel beperkte impact hebben op de vervuiling. Zo heeft Londen bijvoorbeeld beslist om de zone in 2021 uit te breiden, maar de eerste twee jaar krijgen minibusjes of bestelwagens van charities - zoals liefdadigheidsinstellingen en non-profitorganisaties - een uitzondering.”

Ook het toestaan van een tijdelijke uitzondering voor bewoners die in de zone wonen kan een grote rol spelen: “Ook hier is Londen een mooi voorbeeld: iedereen die in de huidige ULEZ woont wordt vrijgesteld van elke taks tot 2021. In een stad als Madrid werd die deadline op 2025 gelegd. Een maatregel waarin je mensen voldoende tijd geeft om over te schakelen is enorm belangrijk om draagvlak te creëren, al moet de noodzaak hieraan ook stad per stad bekeken worden.”

Haast en spoed

Waar de eerste fase van het onderzoek een aantal kwantitatieve data analyseerde, gaat Verbeek in een volgende fase van zijn onderzoek praten met verschillende politieke en maatschappelijke stakeholders over de aspecten milieurechtvaardigheid en sociale rechtvaardigheid, om in de derde en laatste fase ook te kijken naar de mobiliteitseffecten op de burger. Verbeek verduidelijkt: “Ik vind het uitermate belangrijk om ook te kijken naar de effecten op lange termijn. Niet enkel op de luchtkwaliteit, maar ook op sociaal vlak. Hoe wordt het mobiliteitsgedrag op lange termijn veranderd? En hoeveel mensen worden op welke manier getroffen? Misschien is er ook wat koudwatervrees en blijkt na een paar jaar dat de gevolgen wel meevallen en er genoeg alternatieven zijn. Vaak redeneren we vanuit algemeenheden of staan tegengestelde ongenuanceerde opinies tegenover elkaar, terwijl het toch een complex verhaal is. Er moet voldoende ruimte zijn voor onderzoek en overleg, vooraleer er onbezonnen aan uitbreiding wordt gedacht.”

"Soms gaat men te snel voorbij aan de ongelijke gevolgen voor bepaalde delen van de bevolking. Meer inspraak voor middenveldorganisaties en burgers is onontbeerlijk."

Ban op diesel- en benzinewagens?

Ondertussen gaan stemmen op om het aantal LEZ’s in Vlaanderen uit te breiden: zelfs steden als Willebroek, maar ook Mechelen, denken aan een invoering. Maar Verbeek is kritisch: “De discussies in Europa evolueren steeds meer richting het uitfaseren van diesel- en benzinewagens op een vrij korte termijn. In Noorwegen bijvoorbeeld heeft men de ambitie om te stoppen met de verkoop van wagens op diesel of benzine tegen 2025. Ook Zweden, Nederland en een aantal andere landen zetten ondertussen doelstellingen in die richting. In een gebied als Vlaanderen, dat op zich al heel verstedelijkt is, heeft het volgens mij weinig zin om in te zetten op het afbakenen van extra zones, maar zie ik meer toekomst in een volledige uitfasering van fossiele brandstoffen op termijn. Gezien de trend in Europa is het wat triest om vast te stellen dat België als een van de weinige landen nog geen enkele ambitie uitsprak op dat vlak.”

Dit artikel werd eerder gepubliceerd in ons magazine rond eerlijke transitie. 

Word nu lid en ontvang in de toekomst 2 magazines per jaar, boordevol interessante opinies, interviews en artikels.