Fit for 55: kansen en valkuilen op weg naar een klimaatneutraal Europa

Het was een onvergetelijke zomer. Niet omdat onze voetjes zorgeloos bungelden in het zeewater, maar wel in de modder van overstroomde woonkamers. De ongeziene regenval in België, Nederland en Duitsland, hittegolven en bosbranden in Italië en Griekenland en een duizelingwekkend rapport van het IPCC brachten de toekomst van klimaatontwrichting zorgelijk dichtbij. ¹ 

Op zijn minst, stelde die alarmerende context de Europese Commissie in staat haar klimaatplannen met enige sense of urgency te presenteren. Het Fit for 55 pakket dat ze in juli 2021 naar voren schoof, is een breed beleidspakket dat invulling geeft aan de ambitie van een klimaatneutraal Europa tegen 2050. Dat vraagt een drastische omslag van ons woon-, werk- en consumptiegedrag. Terwijl die omslag er in de eerste plaats moet komen om de luchtkwaliteit, de gezondheid en het welzijn van de meest kwetsbaren te beschermen voor de gevolgen van de ecologische crisis, voelen juist zij klimaatbeleid vaak het hardst in hun portemonnee.  

Het feit dat net zij ook het minste bijdragen aan vervuiling en klimaatopwarming, maakt van de klimaatcrisis in essentie een sociaal rechtvaardigheidsvraagstuk. Daar komt bij dat klimaatbeleid meerdere verkiezingscycli moet doorstaan om daadwerkelijk haar doel te bereiken, en dat politiek draagvlak dus een absolute voorwaarde is. Klimaatbeleid dat toevoegt aan de nu al politiek ontvlambare, groeiende economische ongelijkheid, ondergraaft zichzelf op de lange termijn. 

In het Fit for 55 pakket toont de Europese Commissie zich bewust van dat gegeven. Naast de voorgestelde verstrenging en uitbreiding van emissiehandel om de uitstoot terug te dringen, schuift ze ook een reeks voorstellen naar voren die tegemoet moeten komen aan energie-armoede, werkloosheid en verlies aan mobiliteit bij lage en middeninkomensgroepen. Veel blijft echter nog betwist. Het pakket wordt momenteel nog driftig gewikt, gewogen en onderhandeld in de Brusselse wandelgangen. Welke onderdelen deze koehandel op het hoogste niveau overleven is momenteel nog onduidelijk, maar wel cruciaal. Ook wanneer het pakket eenmaal in voege treedt, valt of staat de sociale rechtvaardigheid ervan bij de manier waarop de nationale overheden, publieke diensten, bedrijven en burgers concreet omgaan met het kader dat Europa schept.  

Juist omdat alles nog op losse schroeven staat, is het belangrijk dat de betrokken partijen geïnformeerd en betrokken zijn bij het afkloppen en uitvoeren van dit historisch pakket. Denktank Minerva en Reset.Vlaanderen werken met dat doel aan een onderzoeksproject over de kansen en valkuilen voor sociale rechtvaardigheid in het Fit for 55 pakket. De studie moet resulteren in een reeks beleidsaanbevelingen en prioriteiten, die voor en door het middenveld naar nationale en Europese beleidsmakers uitgedragen kunnen worden. In een eerste fase van dat traject, biedt deze tekst een inleiding tot Fit for 55, en tot de belangrijkste sociale rechtvaardigheidsvragen die het pakket oproept. 

De kern van Fit For 55: emissiehandel en herinvestering

Concreet omvat Fit for 55 acht wetsvoorstellen, waarvan er vijf volledig nieuw zijn, en drie een aanpassing op bestaande wetgeving. Ze hebben een impact op bijna ieder Europees beleidsdomein, van economie en energie tot gebouwen, landgebruik en bebossing.  

De kern van het pakket bouwt voort op het systeem van emissiehandel dat al sinds 2005 bestaat. Het richt zich op het terugdringen van vervuilende brandstoffen door een prijskaartje te verbinden aan CO2 uitstoot. Er wordt een limiet (de zogenaamde ‘cap’) gesteld op de hoeveelheid CO2 die uitgestoten mag worden, die vervolgens opgedeeld wordt in uitstootrechten. Die worden verdeeld en geveild over lidstaten en sectoren, die vervolgens ook zelf mogen handelen in de uitstootrechten die ze niet gebruiken. Die handel in uitstootrechten moet op termijn leiden tot stijgende brandstofprijzen, waardoor overheden, bedrijven en burgers aanzetten de overstap te maken naar een duurzamer en groener energieverbruik.  

Hoewel het in 2005 in het leven geroepen ETS-systeem zichzelf volgens de Europese leiders bewezen heeft, aangezien er daadwerkelijk een daling van de CO2-uitstoot vastgesteld werd, werkte het ETS-systeem tot voor kort nauwelijks op die manier. Emissierechten bleven lang spotgoedkoop, omdat de ‘cap’ onder druk van politieke en economische belangen veel te hoog bleef, en grote vervuilende spelers gratis emissierechten bleven afdwingen. 

Het systeem zet wel een prijs op uitstoot, maar de mate waarin dat gebeurt ligt maar deels onder politieke controle. Men kan het spel van vraag en aanbod beïnvloeden door de cap te verlagen of gratis emissierechten uit te faseren. Maar het spel van vraag en aanbod maakt ook dat de grootste aan- en verkopers van emissierechten het machtigst staan. Overheden hebben geen invloed op de mate waarin zij bedreven raken in slim handelen en hun onderhandelingsmacht inzetten om goede deals af te dwingen.  

Bovendien kent het systeem hoge transactiekosten, waar investeerders en traders munt uit slaan zonder opbrengst voor de reële, duurzame of sociale economie. Via kapitalisering draagt emissiehandel dus ook bij aan de groeiende economische ongelijkheid. Toch zijn velen ervan overtuigd dat emissiehandel geen perfecte, maar wel de meest haalbare manier is om CO2 uitstoot terug te dringen. Ondertussen is de handel in emissierechten zo diep verankerd in het financiële en economische systeem, dat het maken van de overstap naar bijvoorbeeld een koolstofbelasting of maximale uitstootnormen voor grote bedrijven niet meer denkbaar lijkt. ²

Het ETS systeem dat in 2005 in het leven geroepen werd, omvat rechten voor uitstoot in de energiesector (elektriciteit en verwarming), zware industrie (olie, zware metalen en materialen) en in de commerciële luchtvaart binnen de EU. Fit for 55 stelt voor dat ook maritiem transport onder dat systeem komt, dat gratis emissierechten voor de luchtvaart uitgefaseerd worden en dat er een nieuw, op zichzelf staand systeem in emissiehandel komt voor gebouwen en wegtransport. Dat laatste is misschien wel het meest controversieel, vanwege de grote impact op ons huishoudbudget.  

Sociale risico’s in Fit For 55

Voor we dieper ingaan op sociale rechtvaardigheid in het Fit for 55 pakket, is het belangrijk om de onrechtvaardigheid die de klimaatcrisis kenmerkt te erkennen. CO2 uitstoot en andere vormen van ecologische verstoring houden rechtstreeks verband met welvaart. Dat geldt voor werelddelen, landen en individuen. Tegelijkertijd heeft de crisis de meest ingrijpende gevolgen in de armste gebieden van de wereld. Ook binnen welvarende landen worden armere burgers vaker blootgesteld aan lucht-, water- en grondvervuiling. Ze zijn over het algemeen slechter verzekerd, hebben minder buffers om onverwachte klimaatschade op te vangen en kunnen ook niet zomaar verhuizen wanneer hun omgeving verandert. Doortastend klimaatbeleid is dus in de eerste plaats nodig om hen te beschermen.  

Tegelijkertijd treft klimaatbeleid dat inzet op het veranderen van gedrag via energie- en consumptieprijzen hen het hardst, omdat ze er een groter deel van hun budget aan besteden. Overstappen naar een lager of duurzamer energieverbruik vraagt vaak om een startinvestering, die zichzelf later terugbetaalt. Tot nog toe blijven energiezuinige renovaties en apparatuur, elektrische auto’s, zonnepanelen en energie neutrale woningen, ondanks – en soms dankzij – overheidssubsidies een voorrecht van de beter gestelde sociale klassen, die zo het eerst ontsnappen aan stijgende energierekeningen. ³

“Tot nog toe blijven energiezuinige renovaties en apparatuur een voorrecht van de beter gestelde sociale klassen, die zo het eerst ontsnappen aan stijgende energierekeningen.”

De voorstellen uit het Fit for 55 pakket gaan ook onvermijdelijk gepaard met grote verschuivingen op de arbeidsmarkt. Energie-intensieve sectoren zoals de productie en verwerking van staal, glas, chemicaliën, plastic, petroleum, pulp en papier, de productie van auto’s en apparatuur voor de fossiele industrie, zullen uitdoven en op den duur verdwijnen. Dat soort industrie is vaak geconcentreerd in gebieden waar de kosten van arbeid – en dus de lonen – reeds laag liggen. Hoewel er in de transitie ook nieuwe werkgelegenheid gecreëerd wordt, is het vooral voor lager geschoolden onduidelijk of en hoe die jobs op elkaar zullen aansluiten.⁴

Compensatiemechanismen in Fit For 55: Het Just Transition Mechanism en het Sociaal Klimaatfonds

‘Leaving no one behind’ is één van de centrale doelstellingen van Fit for 55. Zoals beschreven, is emissiehandel een beleidsinstrument dat ongelijkheid dreigt te vergroten. Tegelijkertijd is het een systeem dat veel, en steeds meer, geld oplevert, dat via Europese fondsen en nationale begrotingen geïnvesteerd kan worden in de transitie, en in sociale compensatie. Het Just Transition Mechanism en het Sociaal Klimaatfonds zijn de belangrijkste manieren waarop dat gebeurt in de Green Deal. Het Just Transition Mechanism dateert van voor het Fit for 55 pakket, de belangrijkste pijler ervan is een investeringsfonds van zo’n 19 miljard euro⁵, waar lidstaten beroep op kunnen doen om te investeren in de gebieden die economisch dreigen achterblijven in de transitie.  

De verdeelsleutel van het fonds houdt vooral rekening met de concentratie van koolstof-intensieve industrie in de lidstaten, met tewerkstelling in de kool- en bruinkoolmijnen en/of zware industrie. Polen, Duitsland, Tsjechië en Bulgarije zijn de grootste ontvangers, terwijl Italië, Spanje, Portugal en Hongarije meer bijdragen dan ze eruit halen.  

Belangrijk is, dat het geld bedoeld is om achterblijvende gebieden te doen opbloeien. Die regionale focus is direct ook het grootste kritiekpunt van het JTM. Via grote investeringsprojecten moet het op een indirecte manier beantwoorden aan een impact die vaak vooral op individueel niveau gevoeld zal worden. Hoewel er veel geld gaat naar om- en bijscholing van wie een job verliest, blijft het onduidelijk welke werkgelegenheid er precies in de transitie zal ontstaan, en of vooral lager geschoolde arbeiders een kwaliteitsvol alternatief zullen vinden in de nabijheid van hun vorige job.   

Bovendien zijn veel sociale risico’s helemaal niet geconcentreerd tot specifieke gebieden. Energie-armoede en verlies aan mobiliteit zal ook bij kwetsbare gezinnen in welvarende regio’s gevoeld worden. Het Sociaal Klimaatfonds richt zich wel op die problematiek. Ongeveer de helft van de opbrengsten uit het nieuwe ETS-systeem zouden in dit fonds moeten belanden, waarvan 25% rechtstreeks en 25% via de opbrengsten die de lidstaten eruit halen. Naar huidige schatting zou dat zo’n 72,2 miljard moeten zijn, die de lidstaten zouden moeten verdubbelen tot 144,4 miljard door ook een deel van de opbrengsten die zij uit de bijkomende ETS-veilingen af te dragen aan het fonds. Ook zou er uit de meerjarenbegroting van de EU toegelegd moeten worden in het Sociaal Klimaatfonds.  

Opnieuw wordt het geld op basis van een verdeelsleutel die rekening houdt met solidariteit herverdeeld over de lidstaten. Zo wordt armoede onder de bevolking, en afhankelijkheid van auto’s onder bevolking die op het platteland woont, meegenomen. Volgens die berekening zou Polen (12,7 miljard) de grootste ontvanger worden van het fonds, gevolgd door Frankrijk (8 miljard) en Spanje (7,6 miljard). 

Het geld moet door de nationale regeringen gebruikt worden om projecten en financieringsmechanismen op te zetten die de meest kwetsbare gezinnen en kleine bedrijven ondersteunen, met name in het waarborgen van hun toegang tot energie, verwarming en mobiliteit.  

Een greep uit de voorstellen die de Commissie daartoe doet: subsidies en fiscale incentives voor renovaties, renovatiekosten aftrekbaar maken van huur, het stimuleren van de aanschaf van energiezuinige wagens en fietsen, openbaar vervoer gratis of aan een verlaagd tarief toegankelijk stellen en het uitbreiden van openbaar vervoer naar afgelegen, moeilijk bereikbare gebieden. Maar voor veel van die voorstellen geldt, dat de prioriteiten en de precieze uitvoering cruciaal zijn voor de mate waarin ze daadwerkelijk compenseren voor de sociale kosten van het nieuwe ETS-systeem. 

 Voor de laagste sociale klassen is het bijvoorbeeld belangrijk dat renovatiesubsidies uitgekeerd worden vóórdat de investeringskost gedaan wordt, of dat ze zelfs zonder tussenkomst naar de aannemer gaan. Dergelijke voorstellen staan wel degelijk in Fit for 55, maar het is niet gegeven dat de lidstaten ze ook precies zo zullen uitdragen. Van investeringen in het openbaar vervoer weten we dat ze over het algemeen ten goede komen van de allerlaagste inkomensklassen, die geen eigen vervoersmiddel hebben.

“Voor de laagste sociale klassen is het belangrijk dat renovatiesubsidies uitgekeerd worden vóórdat de investeringskost gedaan wordt.”

Maar ook daarvoor is het belangrijk dat beter, efficiënter en duurzamer openbaar vervoer niet samengaat met prijsverhogingen, of met optimaliseringen van het netwerk die neerkomen op het sluiten van stations in afgelegen gebieden. Juist voor de kwetsbaarste burgers, geven de kleinste details de doorslag in het wel of niet aan boord blijven in de transitie. Het is daarom van groot belang dat lokale en nationale overheden zich verdiepen in die details, in dialoog treden met het middenveld en de groepen waarvoor het Sociaal Klimaatfonds bedoeld is, en hen nauw betrekken bij de uitvoering ervan.

Interessant is tenslotte ook, dat de Commissie aangeeft dat het fonds ook gebruikt kan worden om directe inkomenssteun te voorzien. Hoewel ook hier nog weinig duidelijk is over de precieze vorm en uitkering van dat soort steun, lijkt de Europese Unie daarmee een eerste stap richting het organiseren van sociale zekerheid op het individuele niveau te zetten.   

Sociale rechtvaardigheid is de sleutel van succesvol klimaatbeleid

Zonder sociale rechtvaardigheid is klimaatbeleid gedoemd om te falen. Het sneuvelen van de Franse koolstoftaks naar aanleiding van de gele hesjesbeweging wordt soms aangehaald als een voorbode op de reactie die de Europese Green Deal zal ontlokken. In het Fit for 55 pakket toont de Europese Commissie meer dan voldoende bewustzijn van die spanning. Met de compensatiemechanismen die naar voren geschoven worden, betreedt de Europese Unie nieuw gebied op het terrein van sociale herverdeling. Dat is het duidelijkst in de herverdeling van middelen van de rijkste lidstaten en gebieden, naar economieën en gebieden die achter dreigen te blijven in de transitie. Met het Sociaal Klimaatfonds wordt er echter ook een gedegen poging gedaan tegemoet te komen aan energie-armoede en verlies aan mobiliteit in de transitie.  

Vanuit die optiek heeft het Fit for 55 pakket, zoals het nu voorligt, kans van slagen. Als de opbrengsten van emissiehandel daadwerkelijk ingezet worden om de kwetsbaarsten als eersten richting duurzame samenleving te loodsen, is dat een goede zaak. Maar die conclusie omvat een hoop belangrijke, onzekere factoren. 

“Als de opbrengsten van emissiehandel daadwerkelijk ingezet worden om de kwetsbaarsten als eersten richting duurzame samenleving te loodsen, is dat een goede zaak.”

Allereerst is de kans zeer klein dat het pakket zoals het nu voorligt in haar volledigheid goedgekeurd zal worden door de nationale regeringen in de Raad en door het Europees Parlement. Zowel vóór als achter de schermen kunnen we een historische koehandel verwachten over de grote en kleine elementen van het pakket. Vooral de lidstaten die netto het meest bijdragen aan de operatie, zullen hun hakken in het zand zetten en op zijn minst proberen iets ‘terug te krijgen’ voor hun inzet. Al is het om niet in eigen land geframed te worden door Eurosceptici. 

Ten tweede ligt het concreet plannen en uitvoeren van de compensatiemechanismen die Fit for 55 omkadert in grote mate bij nationale en regionale overheden. En zelfs zij zullen in veel gevallen slechts centen verdelen tussen publieke, private en publiek-private actoren die de plannen daadwerkelijk zullen verwezenlijken. In het verleden hebben Europese projectsubsidies vaak geleid tot verschuivingen van overheidsinvesteringen van de publieke sector, naar publiek-private samenwerkingen of de private sector. In dat geval dreigen publieke subsidies uiteindelijk vooral in dienst gesteld te worden van private winsten.⁶ Terwijl Fit for 55 vooral aandacht besteedt aan inhoudelijke doelstellingen, is ook het evenwicht tussen private, publieke en publiek-private actoren als ontvangers van projectsubsidies belangrijk voor sociale rechtvaardigheid. 

Het is belangrijk de aandacht voor sociale rechtvaardigheid in het Fit for 55 pakket te verwelkomen, en te benadrukken dat de compensatie mechanismen niet mogen sneuvelen in het onderhandelingsproces of in de uitvoering. Tegelijkertijd reikt de kern van het pakket, het emissiehandelsysteem, geen structureel antwoord op de klimaatcrisis of de ongelijkheidscrisis. Beide uitdagingen lijken te vragen om een veel grondiger hervorming van het economische systeem, waarbij het bestrijden van de fundamentele onrechtvaardigheid in beide crises centraal staat. Het Just Transition Mechanism en het Sociaal Klimaatfonds komen tegemoet aan bijwerkingen van dat systeem, maar zijn ook niet meer dan dat: compensatiemechanismen. Het debat over meer fundamentele hervormingen blijft daarnaast belangrijk.  

Louise Hoon, wetenschappelijk medewerker Denktank Minerva.

1. AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Samenvatting voor beleidsmakers
2. Terwijl ETS het belangrijkste mechanisme is waarmee koolstof beprijsd wordt in de EU, bestaat er ook al een Europees wettelijk kader voor belastingen op energie doorheen de Europese Unie (geheven door de lidstaten), de zogenaamde Energy Taks Directive uit 2003. Het Fit for 55 pakket stelt voor om deze wet aan te passen, hoofdzakelijk door bronnen en sectoren waarin lidstaten belasting kunnen heffen op energie uit te breiden, de minimale heffingen aan te passen aan de inflatie en een hogere belasting op kerosine.
3. Knack. Opinie: ‘Geen draagvlak voor klimaatmaatregelen? Dat excuus snijdt geen hout’
4. ngelijkheidsrisico’s. Energie-labels kunnen de waarde van slecht geïsoleerde huizen beïnvloeden, en worden zij die reeds konden investeren in duurzame huisvesting opnieuw beloond. Of zal het doorrekenen van de koolstofprijs in producten die buiten Europa geproduceerd worden (via het Carbon Border Adjustment Mechanism) prijzen van extreem goedkope kleding en gebruikswaren opdrijven. 
5. Waarvan een deel uit de Europese meerjarenbegroting komt, en een ander deel uit het Coronaherstelfonds 
6. Denktank Minerva. Opinie Dries Goedertier: Subsidies voor private winst: de rode draad van het energiebeleid